הנשיא א' גרוניס:
1. מאגרים מרשימים של גז טבעי נתגלו בשנים האחרונות בשטח המים הכלכליים של ישראל. הערכות שונות מצביעות על כך שבעתיד צפויים להתגלות מאגרים נוספים. גילויי הגז הטבעי הביאו עימם הזדמנויות למשק הישראלי, אשר יש המתארים אותן כהיסטוריות. זאת ועוד, עמדתם של חלק מאנשי המקצוע הינה, שכמויות הגז הטבעי שנתגלו עד עתה עולות על התצרוכת הנדרשת למשק הישראלי בעשרות השנים הקרובות. זאת, באופן המאפשר לייצא חלק מן הגז למדינות אחרות. לאפשרות הייצוא של הגז הטבעי מיוחסות משמעויות כלכליות מרחיקות לכת וכן השלכות אסטרטגיות וגיאו-פוליטיות בעלות חשיבות רבה למדינה. דומה עוד, כי אפשרות הייצוא הינה אחד התמריצים הכלכליים המרכזיים לביצוע חיפושים של נפט וגז טבעי בשטח ישראל.
2. ממשלת ישראל ביקשה להסדיר את סוגיית ייצוא הגז הטבעי מישראל. האם הכנסת הסמיכה את הממשלה לפעול בעניין? האם ההסמכה לה זכתה הממשלה הינה אף לקביעה של הסדרים ראשוניים בנושא ייצוא הגז הטבעי? אלו הן השאלות המרכזיות הטעונות הכרעה בהליכים דנא. דיון ראשון בעתירות התקיים ביום 1.8.2013. הדיון נערך לפני מותב תלתא (הנשיא א' גרוניסוהשופטים א' רובינשטיין ו-נ' סולברג). ביום 5.8.2013 החליט המותב על הרחבת ההרכב. עוד הוחלט, בהסכמת כל המשיבים, כי הדיון בעתירות ייערך כאילו ניתן צו-על-תנאי. הדיון לפני ההרכב המורחב התקיים ביום 20.10.2013. למחרת היום ניתן פסק הדין בעתירות. פסק הדין מיום 21.10.2013 ניתן בלא נימוקים והוא כלל אך את התוצאה האופרטיבית. ברוב דעות של החתום מטה ושל חבריי המשנה לנשיא מ' נאור והשופטים ע' ארבל, א' חיות ו-נ' סולברג, הוחלט לדחות את העתירות. זאת, בניגוד לדעתם החולקת של חבריי, השופטים א' רובינשטיין ו-ס' ג'ובראן. עתה נביא את נימוקינו.
רקע הדברים
3. גז טבעי הינו אחד מאוצרות הטבע החשובים ביותר שנתגלו במדינת ישראל מעת הקמתה (להסבר קצר לגבי גז טבעי - מהו, ראו, בג"ץ 5812/00 Samedan Mediterranean Sea נ' הממונה על ענייני הנפט במשרד התשתיות הלאומיות, פ"ד נה(4) 312, 318 (2001) (להלן - עניין Samedan)). המדינה היא הבעלים של משאבי טבע הנמצאים בשטחה, ובכלל זאת גז טבעי (ראו סעיף 1(2) לחוק נכסי המדינה, התשי"א-1951, הקובע כי נכסי המדינה כוללים בין היתר, את "כל המכרות והמחצבים למיניהם הנמצאים במקרקעים או במים, מתחת להם או עליהם..."; וראו גם סעיף 1 לפקודת המכרות הקובע, כי גז טבעי נכנס להגדרה של "מחצבים"; ולעניין בעלות המדינה על משאבי הגז הטבעי ראו גם, בג"ץ 3734/11 דודיאן נ' כנסת ישראל, פיסקה 28 לחוות דעתה של חברתי המשנה לנשיא מ' נאור (15.8.2012) (להלן - עניין דודיאן); יהושע ויסמן "מקרקעין ומיטלטלין" משפטים י"ט 267, 282 (התש"ן)). יצוין, כי בעלות המדינה על המשאבים הטבעיים הנמצאים בשטח המים הכלכליים שלה, נלמדת כנראה מהוראת סעיף 1 לחוק השטחים התת-ימיים, התשי"ג-1953, הקובע כי "שטח מדינת ישראל יכלול את קרקע הים והתת-קרקע של השטחים התת-ימיים הסמוכים לחופי ישראל, והם מחוצה למים הטריטוריאליים, עד היכן שעומק המים שמעליהם מאפשר את ניצול אוצרות הטבע שבשטחים אלה". דבר החקיקה המרכזי העוסק בתהליך החיפוש וההפקה של הגז הטבעי בישראל הוא חוק הנפט, התשי"ב-1952 (להלן - חוק הנפט או - החוק). יצוין כבר עתה, כי גז טבעי נכלל בהגדרה של "נפט" בסעיף 1 לחוק הנפט, ועל כן ככל שתובא מעתה התייחסות לדיבור "נפט" במשמעות החוק, הרי הכוונה תהא גם לגז טבעי. בתמצית, חוק הנפט מסדיר את תהליך החיפוש, ההפקה והמיצוי של נפט. מטרתו המרכזית של החוק היא "להביא לידי מיצוי את אפשרויות החיפושים אחר נפט, ומשיימצא - להפקתו של הנפט ביעילות ובמהירות המרבית כדי להביא רווחה כלכלית למשק בישראל" (עניין Samedan, בעמ' 339). לצורך הגשמת המטרה האמורה, מסדיר החוק מארג של חובות וזכויות שעניינן שרשרת החיפוש, ההפקה והייצור של הנפט ומוצריו. החוק קובע שורה של זכויות והרשאות אשר יכולות להימסר לידיים פרטיות, על מנת שהללו יפעלו לחיפוש נפט, ועם גילויו, להפקתו (לסקירה נוספת של ההסדרים ראו גם, עניין Samedan, בעמ' 326; עניין דודיאן, פיסקה 5 לחוות-דעתה של חברתי המשנה לנשיא מ' נאור).
4. לאורך עשרות שנים כמעט ולא נמצאו בשטח ישראל גילויי נפט וגז טבעי משמעותיים. מצב הדברים השתנה בסוף שנות התשעים של המאה הקודמת עת נתגלו שדות גז חדשים בשטח המים הכלכליים של המדינה. בעקבות הגילויים החלו מאמצים נמרצים לאתר שדות גז נוספים. בשנת 2008 בוצע קידוח ניסיון הידוע בכינוי "תמר", בים התיכון, כ-90 ק"מ ממערב לחיפה. קידוח זה חשף שדה גז עצום שעתודות הגז הטבעי בו מוערכות בכ-282 מיליארד מטרים מעוקבים (BCM). על מנת לסבר את האוזן נציין, שהמדינה הבהירה בטיעוניה כי מאגר "תמר" נחשב תגלית הגז הטבעי הגדולה בעולם בשנים 2009-2008. סמוך לאחר גילוי מאגר "תמר" נתגלה מאגר נוסף, המכונה "דלית". בהמשך לכך נערכו סקרים סיסמיים נוספים ומחקרים גיאולוגיים. על פי הערכות שונות כיום, קיימת אפשרות לא מבוטלת להפיק גז טבעי ממאגר חדש שנתגלה, הידוע בכינוי "לוויתן", בהיקפים משמעותיים העולים על אלה שנתגלו במאגר "תמר" (לסקירה עובדתית נוספת של גילוי שדות הגז הנזכרים ראו עניין דודיאן בפיסקה 4 לחוות דעתה של חברתי המשנה לנשיא מ' נאור). חובה לציין, כי בניגוד למאגר "תמר" המוגדר כ"רזרבה" (שדה גז ברמת ודאות גבוהה ביותר להפקה), הרי רוב המאגרים האחרים שנתגלו, ובהם מאגר "לוויתן", נחשבים "משאב מותנה", שכן לגבי מאגרים אלה אין עדיין ודאות כי ניתן יהיה להפיק מהם גז טבעי בכמויות מסחריות, על רקע מגבלות טכניות וכלכליות שונות (הנתונים הנ"ל הובאו מסעיף 28 לתגובתה של המדינה לעתירות). במילים אחרות, בעוד שאין כמעט ספק בדבר יכולת ההפקה המסחרית של גז טבעי מתוך מאגר "תמר", קיימים עדיין ספקות שונים בנוגע להיתכנות הפקת הגז ממאגרים אחרים, ובהם מאגר "לוויתן".
5. על רקע התגלית של מאגר "תמר" וההערכות כי ניתן יהיה לגלות שדות גז נוספים, החלה ממשלת ישראל במהלכי אסדרה (רגולציה) שונים. אחד המהלכים הראשונים אותם נקטה הממשלה היה מינוי של ועדה ציבורית לבחינת המדיניות הפיסקלית בנושא משאבי נפט וגז בישראל, ולבחינת ההשלכות של גילוי הגז על הכלכלה הישראלית. ועדה זו ידועה בכינוי "ועדת ששינסקי" על שם מי שעמד בראשה, פרופסור איתן ששינסקי. המלצותיה של ועדת ששינסקי, אשר נמסרו לממשלה בחודש ינואר 2011, "תורגמו" בסופו של דבר לחוק מיסוי רווחי נפט, התשע"א-2011. ההסדר המרכזי בחוק האמור נוגע לגביית "היטל רווחי נפט" בשיעורים שונים שננקבו בחוק. העתירות החוקתיות שהוגשו נגד החוק על ידי חלק מחברות הגז נדחו בעניין דודיאן. בית משפט זה מצא באותו עניין, כי הוראות החוק שנתקפו בעתירות צולחות את מבחני פיסקת ההגבלה שבחוק-יסוד: כבוד האדם וחירותו.
6. לאחר חקיקת ההסדרים הנוגעים למיסוי רווחי הגז הטבעי, פנתה הממשלה להסדיר את האפשרות של ייצוא חלק מן הגז הטבעי למדינות אחרות. ביום 2.10.2011 מינו ראש הממשלה ושר התשתיות הלאומיות ועדה בין-משרדית לצורך בחינת מדיניות הממשלה בנושא משק הגז הטבעי. לתפקיד ראש הוועדה נתמנה מנכ"ל משרד התשתיות הלאומיות, מר שאול צמח (להלן - ועדת צמח). שורה של נושאי משרה בכירים מן השירות הציבורי נתמנו לכהן כחברים נוספים בוועדה, ואלו הם: פרופסור יוג'ין קנדל, ראש המועצה הלאומית לכלכלה במשרד ראש הממשלה; פרופסור דיוויד גילה, הממונה על ההגבלים העסקיים; מר גל הרשקוביץ, הממונה על התקציבים במשרד האוצר; עו"ד אלונה שפר, מנכ"ל המשרד להגנת הסביבה; מר אבריאל בר יוסף, המשנה לראש המטה לביטחון לאומי; עו"ד אבי ליכט, המשנה ליועץ המשפטי לממשלה (כלכלי-פיסקלי); ומר פיני אביבי, משנה למנכ"ל משרד החוץ. בכתב המינוי הותוו מטרותיה המרכזיות של הוועדה, כדלהלן: בחינת מודלים של מדיניות ממשלתית במשק הגז הטבעי במדינות בעלות סממנים דומים לישראל; ניתוח "היצע-ביקוש" מקומי על בסיס הנחות יסוד ותרחישים מגוונים; והצעת מדיניות ממשלתית לפיתוח משק הגז הטבעי בישראל תוך איזון בין יעדים שונים.
7. ועדת צמח ישבה על המדוכה מספר חודשים, שמעה מומחים ונועצה בגורמים מקצועיים. ביום 5.4.2012 פרסמה הוועדה טיוטה של עיקר מסקנותיה להערות הציבור. בעקבות פרסום הטיוטה ערכה הוועדה מספר שימועים, במהלכם הוצגו לה עמדות שונות של ארגונים סביבתיים, תאגידים פרטיים, חברות ממשלתיות וגורמים נוספים מן הציבור. ביום 29.8.2012 הגישה הוועדה את הדו"ח הסופי שלה לראש הממשלה ולשר האנרגיה והמים (להלן - דו"ח ועדת צמח). דו"ח הוועדה, אשר הציג תיאור מקיף של משק הגז הטבעי בישראל, כלל בסופו של דבר המלצות אופרטיביות שונות הנוגעות לתחומים הכרוכים באסדרת משק הגז. אחד הנושאים המרכזים שנדונו בדו"ח הינו סוגיית ייצוא הגז. בדו"ח עמדה הוועדה על החיוניות שיש, לגישתה, בעצם התרת ייצוא גז טבעי למדינות אחרות. בהקשר זה קבעה הוועדה, בהתייחס לחשיבות שבמתן אפשרות הייצוא, כי להערכתה, "...במשק הישראלי שבו היקף הביקושים המקומיים מוגבל, ללא מתן אפשרות לבעלי הזכויות במאגרי הגז למוניטיזציה של חלק מהגז, לא תתקיים פעילות חיפוש ופיתוח בשנים הקרובות באופן הנדרש, ולכשתתקיים היא תעשה באופן מדורג" (עמוד 85 לדו"ח הוועדה). כלומר, לגישת הוועדה הסיבה המרכזית להתיר את ייצוא הגז הינה ליתן תמריצים לבעלי הזכויות השונים להמשיך בחיפושי הנפט והגז הטבעי בשטח מדינת ישראל. בהמשך, התייחס הדו"ח בהרחבה לכמות הגז הטבעי אותו סברה הוועדה כי יש לשמור כעתודה לצורכי המשק הישראלי במהלך העשורים הקרובים. בהתבסס על הערכות שמרניות, שנסמכו, בין השאר, על השוואות בינלאומיות, קבעה הוועדה כי יש לשמור לטובת המשק הישראלי 450 מיליארד מטרים מעוקבים (BCM) של גז טבעי. לפי הערכות הוועדה, הכמות הנזכרת של הגז אמורה למלא אחר תרחישי הביקושים לגז הטבעי במשק הישראלי לפרק זמן של 25 שנים. בנושא זה מצאה הוועדה להוסיף ולהבהיר, כי מדובר בהערכה "זהירה ביותר", שכן קיימת סבירות גבוהה כי מדיניות הייצוא המוצעת על ידה תבטיח עתודות גז טבעי לצריכה מקומית אף לפרק זמן העולה על 25 שנים. עוד המליצה הוועדה, כי בחלוף חמש שנים מיום אימוץ המלצותיה, תיערך בחינה מחודשת ביחס להערכות הנוגעות להיקף הגז הטבעי הנחוץ למשק. סוגיות נוספות שהוועדה נדרשה אליהן בדו"ח ומסרה לגביהן את המלצותיה נגעו לחובת אספקה של הגז למשק המקומי; למעורבות הממשלתית הנדרשת בתכנון ובהקמת תשתיות; לצורך ולכלים הנדרשים לעידוד פיתוח מאגרים קטנים ובינוניים; ולאמצעים אותם ניתן לנקוט לצורך קידום התחרות במשק הגז הישראלי.
8. חובה לציין, כי המלצות הוועדה לא התקבלו פה אחד על ידי חברי הוועדה. בדעת מיעוט אחזה חברה אחת של הוועדה, עו"ד אלונה שפר, המנהלת הכללית של המשרד להגנת הסביבה. בדעת המיעוט ציינה עו"ד שפר כי דו"ח הוועדה נערך, לטעמה, על בסיס תשתית עובדתית קלוקלת ומתוך נקודות מוצא שגויות. המלצתה לממשלה של עו"ד שפר הייתה לדחות את ההחלטה בסוגיית ייצוא הגז לתקופה של שלוש שנים, על מנת שניתן יהיה לאסוף נתונים מדויקים לגבי היקף הגז אשר יהיה נחוץ לכלכלה הישראלית. לצד הדברים האמורים, הוסיפה עו"ד שפר וציינה, כי חרף הפגם שנפל לגישתה בכך שדו"ח הוועדה נסמך על תשתית עובדתית שאינה מספקת, הרי ככל שהממשלה מעוניינת לקבל החלטה כבר בעיתוי הנוכחי, מוצדק לטעמה לשמור לצורכי המשק כמות גדולה יותר של גז טבעי בהשוואה לזו עליה המליצה דעת הרוב. עו"ד שפר העריכה, כי יש לשמור גז טבעי בהיקף של 550 מיליארד מטרים מעוקבים (BCM). כזכור, המלצתם של רוב חברי הוועדה הייתה לשמור לצורכי המשק גז טבעי בהיקף 450 BCM.
9. דו"ח הוועדה הוגש, כאמור, ביום 29.8.2012. כעבור עשרה חודשים, ביום 19.6.2013, הונחה על שולחן הממשלה הצעת החלטה שעניינה אימוץ מרבית המלצות הוועדה. לטענת המדינה (סעיף 41 לתגובה לעתירות), הדיון בממשלה נדחה תקופה ארוכה תחילה בשל הקדמת הבחירות לכנסת ה-19, ולאחר הקמת הממשלה על מנת ליתן הזדמנות לשר האנרגיה והמים החדש ולשר האוצר החדש ללמוד את המלצותיה של ועדת צמח ולגבש את עמדתם. בהצעת ההחלטה נכללו שינויים שונים מהמלצות ועדת צמח. השינוי העיקרי הרלוונטי לענייננו, נגע לכמות הגז הטבעי שיישמר לצורכי המשק הישראלי. כזכור, ועדת צמח המליצה לשמור עתודות של גז טבעי בהיקף של 450 BCM. בהצעת ההחלטה הוצע, כי הממשלה תאשר להותיר לצורכי המשק גז טבעי בהיקף של 540 BCM (20 אחוזים מעל הכמות עליה המליצה ועדת צמח). בהצעת ההחלטה נכללו, בנוסף, הוראות שונות הקובעות כי חובת האספקה המינימלית למשק המקומי, ביחס למאגר מסוים, תהיה נגזרת של גודל המאגר (ראו סעיף 1(ט) להצעת ההחלטה). כך, נקבע כי מאגר שכמות הגז הטבעי בו עולה או שווה ל-200 BCM יהיה מחויב לספק למשק המקומי 50% מן הגז הטבעי שבמאגר; מאגר שכמות הגז בו עולה או שווה ל-100 BCM (ועד 200 BCM) יהיה מחויב באספקת 40% מן הגז למשק המקומי; ומאגר שגודלו עולה או שווה ל-25 BCM (ועד 100 BCM) מחויב יהיה לספק 25% מכמות הגז למשק המקומי. במילים אחרות, בבסיס מנגנון החישוב עומד העיקרון כי ככל שהמאגר הינו גדול יותר, כך תגדל באופן יחסי כמות הגז הטבעי שיש לספק מתוכו למשק הישראלי. יוער, כי בכל הנוגע למאגרים שכמות הגז בהם קטנה מ-25 BCM, נקבע בהצעת ההחלטה כי רק בהמשך תיקבע על ידי בעל הסמכות הרלוונטי (לפי חוק הנפט) הכמות המינימלית שיש לספק מתוכם למשק הישראלי. הוא הדין לעניין מאגרים "המשותפים לישראל ולמדינות נוספות" (סעיף 1(א)(4)-(5) להצעת ההחלטה). כמו כן נקבעו בהצעת ההחלטה הוראות בנוגע למכסות הייצוא שעיקרן הגברת התחרות במשק הגז (ראו סעיפים 1(ט)(6)-(11) להצעת ההחלטה). לבסוף נקבע, כי ההוראות המפורטות לעיל, הנוגעות להיקף הגז שחובה יהיה לספק למשק הישראלי, ייבחנו על ידי הממשלה בתום חמש שנים ממועד אישור ההחלטה, לצורך עריכת שינויים (ככל שיידרשו) לגבי המדיניות לשנים הבאות. זאת, "בהתאם לצרכי המשק המקומי ובהתחשב בהיצע הגז הטבעי" (סעיף 1(י) להצעת ההחלטה).
10. להצעת ההחלטה צורפה חוות דעת קצרה של המשנה ליועץ המשפטי לממשלה (כלכלי-פיסקלי), עו"ד אבי ליכט (אשר היה כזכור חבר בוועדת צמח). חוות דעת זו עסקה בשאלה המרכזית העומדת על הפרק בעתירות שלפנינו, אשר כלל לא נדונה ונתלבנה בדו"ח ועדת צמח: האם רשאית הממשלה לאמץ בעצמה, מכוח החלטת ממשלה, את ההמלצות של ועדת צמח, או שמא ניתן לאמץ את המלצותיה של הוועדה אך ורק בדרך של חקיקה ראשית של הכנסת. המשנה ליועץ המשפטי לממשלה ציין, בהקשר זה, כי מבחינה עקרונית ראוי כי המלצות הוועדה יאומצו בחקיקה ראשית של הכנסת, בהיותן "הסדרים ראשוניים". עם זאת, בנסיבות העניין סבר המשנה ליועץ המשפטי לממשלה כי אין "מניעה משפטית" לקבלת החלטה בנושא על ידי הממשלה. זאת, בהתחשב בכך שסעיף 33(א) לחוק הנפט (אליו נידרש בהמשך) מסמיך לגישתו את הממשלה לקבל החלטה המאמצת את המלצות הוועדה. בהקשר זה, המשנה ליועץ המשפטי לממשלה הוסיף ועמד על הדחיפות הקיימת בקבלת ההחלטה.
11. ביום 23.6.2013 קיימה הממשלה ישיבה בה נדונה הצעת ההחלטה. הממשלה החליטה בתום הדיון לאמץ את המלצות ועדת צמח, כפוף לעריכת השינויים שתוארו לעיל, בראש ובראשונה, השינוי לפיו תישמר למשק הישראלי עתודה של 540 BCM ולא של 450 BCM, כפי שהמליצה דעת הרוב בוועדה. כפועל יוצא מכך אף צוין בהחלטת הממשלה (סעיף 1(א) להחלטה), כי הכמות האמורה צפויה למלא אחר ביקושי הגז הטבעי לצורכי האנרגיה של המשק לתקופה של 29 שנים (ועדת צמח התייחסה, כזכור, לתקופה של 25 שנים). ההחלטה עסקה, למעשה, בשלושה נושאים מרכזיים: היקף הגז הטבעי שיישמר לטובת המשק הישראלי בעשורים הבאים, תוך התייחסות לכמות הגז המותרת לייצוא ממאגרים בגדלים שונים (סעיף 1 להחלטת הממשלה); פעולות אותן יש לנקוט לצורך הגברת האמינות של אספקת הגז הטבעי (סעיף 2 להחלטת הממשלה); וקביעת הוראות המנחות את השרים הנוגעים לעניין לפעול לצורך קידום תיקוני חקיקה, אשר יבטיחו את קבלת חלקו של הציבור במשאב הגז הטבעי במקרה של יצוא הגז (סעיפים 5-3 להחלטת הממשלה). כלפי החלטה זו מופנות העתירות שלפנינו.
דיון
12. טענתם המרכזית של העותרים הינה, כי החלטת הממשלה נמנית עם סוגי ההכרעות אשר ראוי כי תתקבלנה על ידי נבחרי העם, חברי הרשות המחוקקת, ולא על ידי הממשלה. זאת, בהתחשב, בין היתר, בהשלכות שתהיינה להכרעה זו על הדורות הבאים של החברה הישראלית. למעשה, טוענים העותרים כי ההסדר שמצא את ביטויו בהחלטת הממשלה הינו מה שמכונה הסדר ראשוני. לטענתם, קביעת הסדר ראשוני על ידי הרשות המבצעת מחייבת הסמכה מפורשת מצד המחוקק. בענייננו, כך נטען, לא ניתן להצביע על מקור הסמכה מפורש. במילים אחרות, טענות העותרים מתמקדות במישור הסמכות. לטענתם, הממשלה כלל לא הוסמכה לקבל את ההחלטה שנתקבלה. טענה נוספת שהועלתה לפנינו הינה שהחלטת הממשלה נתקבלה על בסיס תשתית עובדתית רעועה. המדינה, מצידה, לא כפרה בכך שהחלטת הממשלה מהווה במהותה הסדר ראשוני. אלא שלגישתה, לא נפל פגם בכך שההחלטה נתקבלה על ידי הממשלה. לטענת המדינה, הממשלה הוסמכה בהוראות דין שונות להסדיר את הסוגיה העומדת במוקד העתירה. יצוין, כי לעמדת המדינה בסוגיית ההסמכה הצטרפו תאגידים פרטיים שהיו מעורבים בצורות שונות בתהליך גילוי שדות הגז. אלו הן המשיבות 16-5 בבג"ץ 4491/13 והמשיבות 9-4 בבג"ץ 4593/13 (להלן - חברות הגז). יוער, כי התאחדות התעשיינים צורפה לבקשתה כמשיבה לעתירה בבג"ץ 4491/13 (החלטה מיום 7.7.2013). התאחדות התעשיינים סבורה אף היא כי לא נפל פגם של חוסר סמכות בהחלטת הממשלה.
13. ההוראה המרכזית אליה היפנתה המדינה, המהווה לגישתה את מקור הסמכות לקבלתה של החלטת הממשלה, הינה זו הקבועה בסעיף 33 לחוק הנפט. הסעיף האמור קובע כי -
"(א) השר רשאי, לאחר התיעצות עם המועצה, לחייב בעלי חזקות לספק תחילה, במחיר השוק, מן הנפט שהם מפיקים בישראל וממוצרי הנפט שהפיקו ממנו, אותה כמות נפט ומוצרי נפט הדרושים לדעת השר לתצרוכת ישראל, לזקק אותה בישראל, במידה שיש להם אמצעי זיקוק, ולמכרה בישראל; ולשם כך רשאי הוא לחייב בעלי חזקות להפיק נפט מבארותיהם הקיימות בשיעור שיספיק למטרות האמורות, ואולם שום בעל חזקה לא יהא נדרש -
(1) להפיק מבאר יותר משיעור התפוקה המקסימלי היעיל שלה;
(2) לספק לכמות הכללית הנדרשת אחוז מתפוקתו שהוא גדול מן האחוז הנדרש מבעל חזקה אחר, אלא אם ראה השר לסטות מכלל זה, אם הדבר דרוש, לדעתו, מטעמים שבבטחון המדינה או כדי למנוע בזבוז או אי יושר כלפי בעל חזקה פלוני.